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在百年未有之大变局下，不论是突发灾害、公共安全和气候变化等应急管理问题，还是持续不断的食品安全风险、国际产业竞争威胁等，都给政府的政策调适能力带来了挑战。风险与挑战下的政策调适在社会压力强度、政策参与广度、政府回应性的公众期待程度等诸多方面都不同于常态下的政策调适，因而以“试点选择—政策试验与效果比较—经验总结与试点推广”（也被总结为“变异—选择—利基市场创造”）为基本路径的政策试验研究难以对此进行有效解释。同时，中国政府机构的政策调适在通过政府开放学习推动政策变化、经常采用运动式治理手段上又与西方政策过程理论所描述的模式存在显著差异。因此，本文尝试探究：中国政府机构如何在风险挑战下持续地促进政策调适？

在应对风险挑战时，运动式治理在中国政府各种专项治理行动、应急响应治理行动中被广泛应用，而且运动式治理与常规治理经常在形式上交替出现。政府在采取运动式治理之后，有时只是回归常规治理而常规治理所依托的制度机制和政策保持稳定，有时则能够实现政策调适，这体现为常规机制的改进。当政府面对结构性风险和重大挑战时，从运动式治理回归常规治理的模式往往不能满足解决复杂问题的需要。因此，想要理解中国政府在风险挑战下的政策调适，就需要深入分析运动式治理在何种条件下、如何推动常规机制的改进。换言之，运动式治理在中国政府机构的政策调适过程中发挥了何种作用以及如何发挥作用。

在主流的观点中，替代论分析了运动式治理在何种情况下会回归常规治理，补充论强调了运动式治理和常规治理的协同，融合论讨论了运动式治理为何以及如何常规划（即原来的运动式治理后来按照常规治理的逻辑来运行、变成了常规治理的一部分）。既有研究对人们理解运动式治理与常规治理的关系提供了有益的启发，但难以解释运动式治理如何推动常规机制改进。如果把两者的互动放在政策变迁过程中来理解，那么就可以从政策过程理论得到启发。

基于以上讨论，本文借鉴政策过程理论和运动式治理研究并结合实证观察，选取中国食品安全监管体制在21世纪头十年的变迁过程作为案例，重点分析中国政府如何在风险挑战下通过运动式治理来持续推动常规机制的改进。研究发现中国政府在应对持续外部挑战时存在一个钟摆式的政策调适模式（见图1）：在面对风险挑战时，政府机构由于认知、能力和资源的局限，难以一次性完成政策调适以彻底解决问题，而需要通过运动式治理和常规治理之间反复多次的摇摆，不断识别问题并探索解决对策以促进政策调适。其中，运动式治理会通过注意聚焦、问题加速暴露和放大、议题引导这三种效应来影响竞争性叙事。首先，在运动式治理过程中，政府相关部门和社会相关各方的注意力分配会进一步聚集到风险挑战上，提高了该事件的可见性，即注意聚焦。这引发了加速问题暴露和放大效应，即在社会公众的关注、上级的压力和激励、下级的广泛调查行动、媒体的追踪报道等多种力量的综合作用下，现有常态治理机制难以解决的问题以及由运动式治理带来的问题都会更快暴露、在舆论的发酵和传播下被放大。同时，运动式治理通常以查明事件原因和追责、弥补事件后果为任务目标，而且会施加奖惩激励，这就带来了议题引导效应。在此基础上，人们对于发生了什么、后果是什么、如何面对、为何会发生、怎么办等方面的竞争性叙事会推动相关问题上升为政府的政策议题并为其提供叙事框架，从而促进新的常规机制的形成。当新的常规机制在新风险挑战下失灵时，上述摇摆过程会再次出现。

一方面，政府机构的钟摆式政策调适为实际问题的发现和解决提供了一个有效的组织机制：各职能部门不论是采用运动式治理手段还是常规治理手段，其政绩竞争式的政策试验，有助于通过多方向探索，拓展多种可能的寻找问题解决方案；上级主管领导机构的引导则为各职能部门的政策试验提供了基本方向、使其保持在受控的范围内；由运动式治理所引发的由广泛的利益相关者参与的竞争性叙事，更是引发了政府对特定政策议题的关注和开放而深入的学习，并为政府提供了bat365在线官网登录表现、成因、问题、对策等方面丰富而多样的外部信息和知识。另一方面，也需要意识到钟摆式政策调适是有成本和限度的，而政府机构通过钟摆式政策调适模式所达到的能力成长有明确边界和特定情境。

总结而言，本文的研究意义在于尝试深化人们对于中国政府机构在风险挑战下的政策调适模式的认识，特别是把运动式治理和常规治理关系的讨论放在政策变迁过程中，这不同于“两者只是在形式上循环往复”的传统认识，而是为后续研究提供了“两者通过互动在实质内容上实现演进”的新视角，也是对于扎根于中国实践的政策变迁理论的探索。同时，本文将为政府有效运用运动式治理来实现政策调适，从而推进国家治理体系和治理能力现代化、增强系统应对风险挑战的制度韧性和能力提供借鉴。

封凯栋，北京大学政府管理bat365在线官网登录长聘副教授、研究员、博士生导师。主要关注“面向发展与转型的国家创新系统理论”“创新政策中的国家能力”“中国的创新型企业和工业技术能力”和“企业组织模式与企业内社会权力”等研究议题。